近日，“市民打12345投诉月亮太亮影响睡觉”等话题登上热搜。实际上，这并非一个新问题，《全国政务热线发展研究报告（2025）》显示，2025年全国范围内全渠道诉求量较上年上升11.8%，单座席年均承接来电11400通。

B | 而自2024年以来，针对不合理诉求的讨论频繁进入公众视野，内蒙古包头市、甘肃陇南市、青海西宁市等多地政务热线都曾公布不合理不合规诉求案例。    由麦凯尔维工程学院机械工程和材料科学的Lilyan & E. Lisle Hughes教授Srikanth Singamaneni和Singamaneni实验室的前博士后Anushree Seth领导的研究人员开发了FluoroDOT测定法。

C | 为此，2025年6月，《国务院办公厅关于进一步规范和提升12345 热线服务的意见》印发，厘清12345热线受理范围，并明确指出，对恶意扰乱12345热线工作秩序的，要及时将线索移送公安机关依法处置。该研究最近发表在《细胞报告方法》上。此后，宁波、厦门等多地陆续出台规定，针对不合理诉求建立分类分流与免考核机制。陈锋是北京工业大学社会学院院长，从2019年起，他和团队持续跟踪12345热线驱动市域治理的实践，田野调查覆盖多省市的基层政府。陈锋关注到，在当前的数字治理系统中，一个不合理诉求往往会引发一场“工单空转”，一群基层干部围绕着它兜兜转转，耗费大量人财物，只为了向系统证明这个诉求不合理。这种为了整治形式主义而衍生的“新形式主义”，正在透支基层的治理资源。

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无效诉求如何产生？《中国新闻周刊》：各地正在陆续出台针对“不合理诉求”的分类分流规定，这类制度能否在执行层面真正叫停无效诉求的空转？陈锋：有肯定比没有好，这一点毋庸置疑。这种高度敏感的检测方法能够在大约30分钟内看到并测量单个细胞分泌的蛋白质。树突状细胞在不同时间点分泌蛋白1（TNFa，红色显示）和蛋白2（IL-6，黄色显示）的FluoroDOT检测图像（从左到右。中央文件强调要规范12345的合理使用，对于那些涉嫌造谣、威胁、牟利性质的电话，甚至明确提出可以移交司法机关处理，这对滥用者确实有一定威慑作用。未受刺激、受刺激30分钟、1小时、2小时和3小时）。细胞的细胞核以蓝色显示。困难仍然很大，且在于其结构性根源：真正困扰基层的那类诉求，具有很强的伪装性，单从工单文本里很难识别，面临的是“去情境化”的困境，即诉求从真实的治理情境中脱离出来，以标准化信息进入系统流转之后，系统里看到的已经不是真实的问题，而是真实问题的变形。举个典型例子，两个邻居有长期积怨，今天举报对方堆物堆料，明天举报对方电动车乱停乱放，后天举报对方垃圾分类问题。白色箭头突出显示了只分泌一种蛋白质或两种蛋白质的不同数量和不同时间点的细胞。从每一个单项看，这些诉求本身其实都说得过去，但他真正的诉求是借这些事情来给邻居制造麻烦，给基层干部找不舒服。

D | 图像: Srikanth Singamaneni/华盛顿大学与来自其他大学和华盛顿大学医学院的科学家一起发现FluoroDOT检测法用途广泛，价格低廉，可适应任何实验室环境，并且有可能比目前常用的检测法更全面地了解这些蛋白质。这类诉求的本质是邻里矛盾，而不是公共事务投诉，但在工单里，它就是一件件独立的、看似合理的具体事项。

E | 传统科层治理有一套“逐级消化”的逻辑，矛盾在贴近问题发生现场的层级上化解，上一级只处理下一级真正化解不了的。

F | 这个逻辑有一个核心假设：情境知识就在基层，处理权也在基层。生物医学研究人员通过分泌蛋白来了解细胞间通讯、细胞信号传导、激活和炎症等方面的信息，但目前的方法在敏感性方面受到限制，而且可能需要24小时的繁琐处理流程。

G | 但是，12345打破了这个假设。质子-荧光是Singamaneni实验室创造的一种质子增强的纳米标签，比传统的荧光标签亮16000倍，信噪比超过30倍，这是FluoroDOT检测法与其他检测法的区别所在。Singamaneni说："质子-荧光剂是由金属纳米粒子组成的，它作为天线拉入光线并增强分子荧光团的荧光发射，从而使它成为一种超亮的纳米粒子。"这种质子-荧光的超亮发射使用户能够看到极少量的分泌蛋白，这是他们在现有测定法中无法做到的，加上利用定制的算法，用每个簇或斑点的颗粒数量或点状图案，实现以数字方式测量高分辨率信号。此外，它不需要特殊设备。原本在社区现场，一个熟悉两家历史的村居干部，对这件事一目了然，知道这背后是什么。但一旦诉求进入热线系统，被简化成标准化工单，情境就脱离了。《中国新闻周刊》：“去情境化”造成了什么样的连锁反应？陈锋：它使诉求的合理性变得极难在系统内部判断。

H | 现在热线的基本定位是“不设门槛、全面接诉”，这个定位的初衷当然是保障公民的表达权利。任何一个诉求，从表达权利的角度讲都是合法的。

I | Singamaneni和他的合作者于2020年在《自然-生物医学工程》杂志上首次发表了他们的等离子体氟化物工作。但当这个诉求进入系统之后，系统就要决定：这件事归谁管、要在多少天内回复、满意率怎么算。这项正在申请专利的质子荧光技术由圣路易斯华盛顿大学技术管理办公室授权给Auragent生物科学有限公司。诉求本身的合理性无法被系统识别。

J | 一旦诉求跨级传递到达市级层面，要界定它是否合理，就比在基层时难了不止十倍。

K | "使用一个简单的荧光显微镜，我们能够同时对一个细胞以及它周围分泌的蛋白质的空间分布进行成像，"Seth说，他作为Singamaneni实验室的博士后学者从事这个项目，并作为Auragent生物科学公司的首席科学家（细胞应用）继续从事这项工作。

L | 上级政府也意识到这类诉求大量消耗基层人财物的问题，所以给了基层一定的剔除空间。

M | "我们看到不同细胞类型的有趣分泌模式。对于那些被认定为不合理的诉求，基层可以申请不纳入满意率和解决率的考核。各级承办单位内部会安排专门负责撰写工单剔除材料的人员，来证明诉求符合剔除标准。这个剔除不是随便申请的，它需要对应上级列出的可剔除清单，提交详细材料说明这个诉求符合哪一条，交由上级审核。

N | 这种检测方法还能同时观察来自单个细胞的两种类型的蛋白质。如果材料不过关，被上级否决，这个工单还是要纳入考核。当多个细胞受到相同的刺激时，我们可以将同时分泌两种蛋白质的细胞与只分泌一种蛋白质或根本不分泌的细胞区分开来。

o | 这就导致基层干部写这些剔除材料写得极其认真，用我们开玩笑的话说，就像写学术论文一样认真。我们调研发现，有的乡镇甚至有多达60%的诉求件被申请剔除。"为了验证这项技术，该团队使用了从人类和小鼠细胞中分泌的蛋白质，包括感染了结核分枝杆菌的免疫细胞。合作者和共同作者之一，医学博士Jennifer A. Philips，医学和分子微生物学系的Theodore和Bertha Bryan教授，以及医学院传染病科的共同主任，已经在她的实验室中使用了FluoroDOT测定。Philips举例说："当结核分枝杆菌感染免疫细胞时，这些细胞通过分泌重要的免疫蛋白（称为细胞因子）做出反应。这就导致了严重的“工单空转”，即一群人围绕着一个不合理的诉求兜兜转转，耗费大量精力查清情况，写了一堆材料证明它不合理，最后上面不考核了，但大量的人财物已经浪费了。《中国新闻周刊》：为什么不能在热线最前端就赋予接线员“叫停权”？目前推进的阻力在哪里？陈锋：如果在前端就能识别出恶意诉求或已进入法律程序的案件，直接剔除不再下派，基层的压力会小很多。但不是所有的细胞都以同样的方式对感染做出反应。FluoroDOT测定使我们能够看到群体中的单个细胞如何对感染做出反应--看到哪些细胞正在分泌以及朝哪个方向分泌。目前的阻力在于，普通的接线员对基层治理本身的复杂性无法完全了解，大量的诉求脱离了情境也无法准确识别，只能根据培训按照关键词进行分类，所以经办部门也常抱怨派单不准，因为接线员要完成判断也很困难。这在旧技术中是不可能的。另一个层面在于，数据是否实现了共享。12345热线往往不知道某人的诉求是否已经在法院或信访部门立案登记，前端没法判别，而热线的门槛又极低。我主张，政府一方面要保护诉求人的合法权益不被打击报复，另一方面也应该设立一定门槛，比如要求实名甚至输入身份证号，提醒诉求人要为自己的话负责，防范滥用公共资源。早年110报警电话也同样面临不合理诉求超载的问题，但随着滥用警力被追责，这种情况就减少了。

p | 12345也应当明确政府权责的边界，告诉公众，哪些是可以进入讨论的公共事务，而哪些属于民事纠纷，应当被纳入法律体系。《中国新闻周刊》：基层申请剔除某些不合理诉求的考核，谁来审核基层的剔除诉求是否合理？如何保证公平公正和透明？陈锋：剔除的审核权肯定在制定清单、负责考核的上一级政府。

q | 原则上他们会按照清单去判断，但实际操作中存在一定弹性空间。基层在调研中经常反映他们的困惑：同样的事项，可能上个月申请剔除成功了，下个月却没成功，而且退回往往也没有解释理由。

r | 因为越是需要申请剔除的案件往往越复杂，很难简单套用某一条具体规定，审核人员的尺度差异就会显现出来。

s | 至于引入第三方监督，我持保留意见。像以前网格化管理中把人居环境拍照交给第三方，结果第三方反而构成了一个巨大的利益集团，甚至出现寻租。制度如果出现短板，不能总想着机械地打“补丁”：遇到无理诉求就搞剔除，发现剔除不公平就找第三方，第三方寻租了又要找机制去规约第三方……这样只会让体系越来越复杂。当前体制下，上级政府内部有相应的督查机制，他们审核的初衷，既是给基层免责空间，也是监督基层、防止基层滥用剔除权。

t | 现在有的地方高达60%的诉求件被剔除，我们需要看透“剔除”背后的现象。真正的恶意或无理诉求可能占比5%到10%，然而，这极少数诉求会消耗基层50%到60%的精力。

u | 剩余的被剔除工单，不能叫“诉求不合理”，而是“不应由12345来处理”。比如宅基地纠纷化解不了，群众走了法院诉讼渠道，或者去信访部门登记了，这自然就该从热线系统剔除。基层面对的大多是小而多的琐碎事务，最适合的是简约治理；而数字化的科层治理虽然程序看似规范，但运行成本高，所有的路径如果全都挤进12345系统，形成诉求量的膨胀，原本职能部门就可以直接解决的问题多了一道程序。

v | 12345热线的优势，是可以以高位统筹的方式，系统性解决条块之间或部门之间的交叉问题。

从“锦标赛”到“达标制”《中国新闻周刊》：诉求到达上级之后，往往仍然会按属地原则派回基层来处理。这种“绕了一圈再回来”，与直接找基层干部相比，有什么区别？陈锋：从结果上看，两种方式可能都是基层来处理，但处理时的关系结构完全不同。

w | 如果老百姓直接找居委会和社区介入来解决，形成的是一种我们可以称之为“生产性治理关系”——你求助，政府回应，解决了问题，双方之间建立了一个相对积极的关系基础，这个关系有助于以后相互信任、相互配合。但如果是通过热线投诉，上面压下来，基层干部是在考核压力下被迫响应，他要填写各种材料进系统，要走规定的响应流程，要在规定时间内回复。

x | 老百姓那边呢？即便问题最后解决了，他也觉得这是他通过上级渠道施压的结果。所以双方之间既没有形成感谢，也没有形成信任。我们现在的一个问题就在这里，基层干部是夹心饼干。

y | 上面通过热线系统对他进行监督，老百姓打电话也对他进行监督。他很难主动去做什么，因为主动做了有时候反而把分母做大，满意率和解决率反而下降了。以前有基层工作人员甚至“自编自演”，自己打电话进热线，上报容易解决的事项，再自己“解决”。在调研时，一位乡镇干部就跟我们说：“我们主动去办理了，结果考核排名反而降低了，这让我们非常沮丧。”《中国新闻周刊》：在当前这种困境下，12345平台应当如何重新定位自身？陈锋：12345最初在很多地方被定名为“非紧急求助热线”，这个定位的意思是，它是一个反映渠道，现在它成了“事事有回响”的全能平台。

z | 未来12345应该有两个核心定位：一是向基层中转反馈并进行适当监督；二是作为更高层级的“数据情报中心”辅助决策。海量的诉求数据实际上是“城市的体检”。对于新就业群体、网络平台侵权等过去职责划分不清晰的“新场景”，可以通过数据挖掘，把“一个问题”变成“一类问题”，通过制度化的政策变革来系统性解决，这才是12345的重心所在。把这些数据提炼为政策决策的依据，比一件件逐个处理诉求，对城市治理的贡献要大得多。不过，这种方法也面临局限。“一类问题”能解决的，是那些有明确技术路径、有现实政策空间的历史遗留问题。但是，那些根植于社会结构性矛盾、短期内没有替代方案的问题，很难在短期内见效。12345系统希望“又快又好”地解决所有事情，但很多治理问题是快不了的。比如校园周边的交通拥堵，只要缺乏通学公交等根本性的替代方案，单靠基层在校门口调度，再怎么反复投诉也无法根本化解；再比如历史遗留的房产证问题、农村长期的宅基地纠纷，这些更不可能在短期内解决，有些矛盾甚至需要靠时间去慢慢消化。这时候需要看到，核心的问题在于考核的指挥棒。为什么基层要写那么多材料？因为需要申请剔除无效诉求。为什么会造假？因为指标太刚性，不造假就得扣分，可能影响晋升。

| 以我们调研的某市为例，不同情况下，要求反馈诉求的时间在两小时到两周不等。这套时限以“响应率、解决率、满意率”为核心，要求的是：你必须快，还必须让对方满意。但有些问题客观上既无法快速解决，也无法让一个抱有不合理预期的诉求人满意。我一直建议把考核周期拉长，可以按季度或半年度来进行考核。另外，我主张把“锦标赛制”改成“达标制”。现在的逻辑是对各地12345响应的情况排名，然后对后几名进行问责。我建议改成达标制，比如满意率达到90%就算合格，毕竟，不合理诉求的那部分，你无论怎么努力，诉求人都不会满意。不过，需要注意的是，不能一下子松绑，否则也可能导致基层一下子松懈下来。12345热线的积极功能是改变了原来某些基层干部的不良工作作风，这是事实。我们需要给基层时间和空间，必须重塑百姓、基层政府与上级政府之间的平衡关系，强化基层治理的自主性和常规自理的能力。记者：李沁桦编辑：徐天